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试论在党政决策中发挥政协协商民主作用

发布时间:2018年12月07日    作者:许进 来源:专题研讨会征文    阅读:     
    【摘要】本文对在党政决策中发挥政协协商民主作用进行初步探讨。简述协商民主的核心概念与相关理论,分析在党政决策中发挥政协协商民主的优势和作用、存在问题及原因,并提出对策。
  【关键词】党政决策、政协、协商民主
 
习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出:“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿履行职能全过程,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”政协是我国协商民主的主渠道和主要形式,政协履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能体现了协商民主的精神,对党政决策的科学化、民主化具有重大的推动作用。本文对在党政决策中发挥政协协商民主作用进行初步探讨。
一、核心概念与相关理论
(一)协商
协商是指不同的行为主体为协调相互间的关系,共同商量以达成共识的行为。
(二)协商民主
协商民主是一种理性的决策形式,公民通过讨论和交流,了解对方立场和观点,在公共利益大目标下,磋商并达成彼此接受的可行方案。协商民主在党政决策中具有重要作用,使党政决策更加科学。
上世纪80年代西方政治理论界掀起协商民主浪潮,出发点是为了弥补选举民主的缺陷。一些学者主张从“以投票为中心”的选举民主走向“以对话为中心”的协商民主,使从普通民众到各界精英的社会成员都能通过自由而平等的对话、讨论和协调等方式参与公共决策和政治生活,从而使立法和决策具有更大的合法性和合理性。协商民主思想其实早已根植于中国传统政治文化,“和合”、“和而不同”等传统理念是协商民主的思想根基。
二、在党政决策中发挥政协协商民主的优势和作用
按照决策学的观点,任何决策都是一个动态过程,由发现问题、确定目标、拟制方案、方案选择、方案评估、方案实施和反馈调节等一系列程序和步骤组成。在党政决策科学化方面政协拥有自身的独特优势,在党政决策各个环节发挥政协协商民主作用十分重要。
(一)优势
1、智力密集优势。政协汇聚了社会各界专业水平高、社会经验丰富的专家、学者和知名人士,组织他们深入研究重大问题,献良策、出实招,可以弥补党政决策者的知识和认识能力不足,使决策者扩大外脑,延长神经,提高决策能力和水平。
2、联系广泛优势。政协由各民主党派、人民团体和社会各界人士代表组成,有着下通各界、上达中央、联系海外等有利条件,为献计策、提建议提供了渠道多样的信息资源。
3、位置超脱优势。政协既有别于党政部门,又有别于群团组织,亦官亦民、非官非民,具有超脱性,为在参政议政中讲实话、吐真言奠定了基础。
4、特殊政治优势。政协组织包括各民主党派、各团体、和各界别,具有广泛的代表性,政协“特殊”的政治地位决定了所提出的意见和建议能够得到党政重视。
5、时间和精力相对充裕优势。党政部门工作千头万绪,决策时要花很多时间和精力深入调查研究有一定难度,政协的时间和精力充裕,能就某一课题认真谋划,周密组织,用较长时间进行较为深入的调研论证。
(二)作用
1、信息收集。决策过程实际上是与决策有关信息输入处理(规划方案)输出的过程,信息的搜集、加工和处理贯穿于决策整个过程,决策的科学性与掌握信息的全面性和真实性成正比。由于政协具有联系广泛的优势,尤其是委员身处基层第一线,能够了解下情、体察民情、反映社情。由于政协既不是权力机关,又没有自己的特殊利益,基层同志和广大群众向政协反映情况时顾虑较少,可以听到党政部门不容易听到的真实情况。政协旁观者清,能够对不同观点兼收并蓄,政协拥有调研、视察、提案等多种履职载体,使其在党政决策中能充当好信息收集者的角色。
2、民意协调。政协可利用政情通报会、专题协商会、民主议政会等各种形式,听取委员和群众对党政决策事项的意见和建议,这既是民意的收集过程,也是民意的协调过程。特别是在群众存在不同意见,甚至激烈冲突的时候,政协可以采取协商方式充当民意协调角色,较好处理不同意见和矛盾。
3、智力支持。党政决策应当重视智囊团的作用,学有专长者以其客观的立场、学术的眼光、科学的手段与方法对决策问题详细探讨,提出合理建议,在党政决策中担任重要角色,对于促进决策的科学化、民主化具有十分重要的意义。政协素有智囊团和人才库之称,政协委员或是理论造诣较深,或是实际工作经验丰富,或是思维活跃独到,往往能想他人所未想,言他人所未言,许多是各行各业的精英和专家,可以为党政决策提供强大的智力支持。
4、实施监督。决策实施需要有效的监控,既是提高党政执行力的要求,也是决策的本质要义。民主监督是对党政决策实施进行有效监控的重要方式,既是政协章程赋予的权力,是政协履行职能的要求,也是保证党政决策民主化、科学化的要求。
(三)湛江政协在党政决策中发挥协商民主作用的案例
1、服务大局,为党政科学决策出谋划策。2017年湛江政协围绕中心工作,自觉把政协工作放到振兴发展大局中去谋划部署、精准发力。一是组织驻湛省政协委员联名向省提出《关于加快推进宝钢湛江钢铁二期工程的提案》,有效推动湛江钢铁二期项目建设。二是组织政协考察组赴武汉、舟山等地学习调研商贸物流业发展的成功经验,向市委提出“建设六个粤西最大专业市场、打造北部湾最大物流基地”意见和建议。三是进行“加快雷州市经济社会发展”专题调研,深入考察研究雷州经济社会发展存在困难与问题,并从雷州工业园区建设、交通设施建设、城区扩容提质、农业结构调整、发展旅游产业等五个方面,向市委、市政府提出了针对性建议。四是召开龙8常委会议对“加快城区供水管网改造,提高居民生活用水质量”进行专题协商。五是到福建等地进行“落实国家‘一带一路’战略,加快支点市建设步伐”专题调研,形成高质量调研报告。六是组织琼州海峡一体化建设、湛江国际机场建设、高铁西客站综合枢纽工程建设、东雷高速公路项目建设、公立医院取消药品加成改革以及“走江河流域生态”等专题视察调研,为推动市委提出的“五大产业发展计划”等中心工作的实施,贡献政协智慧和力量。
2、开展委员“走百村、走百企和走百院”调研活动,为党政科学决策提供第一手资料。一是2014年深入农村开展“走百村入千户”专题调研活动,共走访49个乡镇,140条村,1213家农户,形成《关于开展“委员走百村入千户”视察调研活动的情况报告》报送市委、市政府,为党政决策提供依据。二是2015年以访企业,知实情,献良策,促发展为目的,开展“走百企”视察调研活动,共走访107家企业,深入了解湛江市代表性企业的发展情况以及存在的困难与问题,形成《关于龙8开展“委员走百企”视察调研活动的情况报告》报送市委、市政府,为促进湛江企业发展出谋划策。三是2016年组织委员走访102家基层医疗单位,召开基层医疗单位负责人和医务人员座谈会26场,收发问卷调查338份,形成《关于龙8开展走访调研百家基层医院的情况报告》报送市委、市政府,为促进基层医疗卫生事业献计献策。
 
三、在党政决策中发挥政协协商民主作用存在问题和原因分析
(一)政协作为客体在决策中存在问题分析
1、在政治协商方面。没能做到协商在决策之前,如在政协全委会上对政府工作报告提出意见和建议,是在政府工作报告已经形成之后才提出,政协对决策的参与滞后,只能在政府已有的决策框架内修修补补。党政决策向政协征求意见时,政协往往准备不足,使得政协提出的意见和建议要么缺乏独到的科学见解,要么缺乏针对性和可操作性。
2、在民主监督方面。一是民主监督不经常,时有时无。在政协组织层面,每年搞几次调研、视察;在委员个人层面,每年在全委会上提些提案。二是民主监督不全面。政协的民主监督往往是针对某一项工作进行,零打碎敲,对决策的执行只能起到点或线的监督。三是民主监督不强硬。政协通过调研、视察等形式,对党政部门执行决策的情况提出意见和建议,党政部门听与不听,听得如何,没有刚性约束。四是民主监督的随意性过大。政协委员各自为战,根据自己在工作生活中所见所遇所想提出批评建议,民主监督的随意性大。五是民主监督效果不明显。以政协实施监督最为规范的提案工作为例,调查得知,办复的提案中只有20%产生实际效益,60%被列入计划办理,20%仅作为参考。
3、在参政议政方面。政协参政议政工作面不够广,工作机制不健全,没有形成一整套成熟的运行机制,尤其是保障机制、评价机制和激励机制缺失。参政议政成果质量不高,主要表现在有份量的调研报告、提案和建议案不多,对问题的研究缺乏针对性和前瞻性,多停留在表面,调研工作流于形式、浅尝辄止,调研报告反映问题和情况多,提出行之有效的对策建议少。
(二)政协作为客体在决策中存在问题原因分析
1、存在无为思想。当政协组织及委员的意见对党政决策影响很小,甚至没有影响时,政协委员持不参与的冷漠态度。认为政协不是工作一线,在党政决策中不处于主体地位,对重大决策问题,情况不明,难以提出超过党政的意见和建议,缺乏出谋划策的勇气,无为思想严重。
2、怕越权,怕越位。政协是多党合作的政治协商机构,协商民主搞多了,意见建议提多了,怕越做得多越讨人嫌。
3、参与方式单一。从党政决策过程来看,政协组织在决策问题确认和决策方案拟订环节缺乏参与方式。
(三)党政作为主体在决策中存在的问题
1、决策机制不完善。在我国决策权力配置中,党政部门居于主导地位,政协在决策过程中发挥协商功能。实际情况是政协“找米下锅”,自己找题目,然后主动联系党政进行协商,作为主体的党政被动,作为客体的政协主动。政协参与不是党政决策的必经程序,参与方式临时、随意,其引起重视的程度完全取决于当地党政决策领导人。
2、议政成果运用局限。政协的意见和建议进入党政决策者视野后,仅局限在决策参考层面,没有得到有效采纳。如不少地方政府应对政协提案时,把提案答复写得天花乱坠,但实际上在决策层面不尊重政协委员给出的意见,一些真知灼见被束之高阁,一些社情民意在决策中得不到体现。
(四)党政作为主体在决策中存在问题原因分析
1、决策者对政协参与不够重视。受传统思想影响,某些决策者对政协在党政决策中的地位和作用认识不到位,认为可有可无,甚至认为党政决策是党政自身的事情,不需要政协参与,政协参与是添乱,“大牌子,空架子,老头子,找茬子”,形象地道出了一些党政领导对政协参与决策的偏见。
2、精英决策和内输入结构限制政协参与。我国政府实行的是首长负责制,决策权集中于政府公务员身上,政策问题的提出主要不是来源于公民的政策诉求,而是来源于决策机关内部建立的制度性信息收集系统,精英决策和内输入结构限制了公民参与权,代表社会各界的政协组织自然也不例外。
四、在党政决策中充分发挥政协协商民主作用的对策
(一)政协发挥好在党政决策中作用的对策
1、提高政治协商质量。围绕中心,服务大局是政协开展政治协商必须遵循的原则,要克服怕越位的思想顾虑,积极主动地围绕党委、政府中心工作,根据经济社会发展全局性问题、人民群众关心热点难点问题,开展政治协商。一要注重实效,创新形式,发挥会议协商的主渠道作用。创新会议形式,根据不同的议题,采取大会发言、分组讨论、撰写提案、反映社情民意等多种形式,通过委员畅所欲言,将议题议准、议深和议透。二要严格程序,完善制度,提高协商效果。坚持协商贯穿于在党政决策制定执行全过程,体现在党政决策制定执行各个环节。
2、加大民主监督力度。政协民主监督对党政决策的影响主要体现在决策的执行和完善阶段,要围绕党政重点工作决策开展民主监督。一要通过召开专题资政会进行监督;二要通过委员大会发言进行监督;三要发挥提案建议作用进行监督;四要运用民主评议方法创新民主监督形式;五要开展联合监督。
3、增强参政议政实效。追求实效、创造精品是政协履职水平的重要体现。扣住发展第一要务,献策献在关键处,坚持以进入党政决策为参政目标,围绕经济和社会发展中的重大问题选题,使研究课题切合经济建设和社会发展实际。关注民生热点,建言建到点子上,围绕人民群众所需、所急和所盼建言献策。调查研究是政协的参政之本,议政之源,成事之道,牢固树立“调研为决策”、“调研出精品”的质量意识,坚持用战略的眼光和超前的意识,创新思路、创新办法,力争提出高人一等、胜人一筹、先人一步的思路和举措,为党政奉献破解难题的良策。
4、加强政协自身建设。面对新形势、新任务,政协要在积极探索履行职能的新途径、新方法,把握关键环节,探寻有效抓手,切实提高政协工作水平。以建章立制为抓手,坚持继承和创新相结合,用完善制度、健全机制的办法,把履行职能的具体经验系统化、感性认识理性化、成功做法制度化。
(二)党政发挥好在党政决策中作用的对策
1、强化协商民主意识。协商民主是中国特色社会主义的民主形式,是推进社会主义民主政治建设的必然选择,坚持和完善协商民主,有利于党政科学民主决策,最大限度地避免和减少决策失误。各级党政机关及其工作人员要充分认识协商民主对党政决策的重要意义,进一步增强协商民主的政治意识、责任意识,自觉主动提请协商,把重大问题的协商纳入决策的必经程序。
2、突出协商民主的重点。一要注重协商内容的广泛性;二要注重协商决策的科学性;三要注重协商的实效性;四要注重协商程序的规范性。
3、完善协商民主制度。制度是保障,落实是关键,要着眼于构建协商民主长效机制,使之经常化、制度化和规范化,确保协商民主成果转化落实。建立定期协商制度、对口联系制度、党政决策的辩论和答辩机制和督查督办制度。